Por: Jaime Gré Z. Periodista. Director de Comunicaciones Fundación Chile Descentralizado
En el marco del proceso constituyente, iniciado con el acuerdo político del 15 de noviembre 2019, la Fundación Chile Descentralizado decidió en marzo de este año convocar a un grupo plural de 24 personalidades con el fin de entregar al país un conjunto de propuestas constitucionales en descentralización y participación, dos dimensiones altamente interdependientes.
Como marco ético-político de la iniciativa, estas 24 personalidades, al que hemos denominado para efecto de este articulo Grupo de los 24, comparten el desafío de reducir las severas desigualdades sociales y territoriales del país, que se potencian y retroalimentan recíprocamente reforzando el círculo vicioso del subdesarrollo. Como visión de país proponen pensar y construir un país bueno para vivir, no solo para algunos, sino para todos sus habitantes, y no solo en algunas, sino que en todas sus localidades y regiones; es decir, un Chile justo, digno y desarrollado del Siglo 21. Y como marco estructurante del conjunto de sus propuestas constitucionales proponen un nuevo modelo de Estado y un nuevo modelo de Democracia.
El grupo es coordinado por Heinrich von Baer, presidente de la Fundación Chile Descentralizado, y está integrado por miembros de la exComisión Presidencial en Descentralización y Desarrollo Regional (2014), como son los juristas Humberto Nogueira, Alejandro Ferreiro, Juan Andrés Varas, Juan Carlos Ferrada y Luis Hernández Olmedo, el economista regional Ismael Toloza, la especialista en desarrollo local y participación María Ignacia Jiménez.
Otros son colaboradores de recientes publicaciones e iniciativas de la Fundación, como son los economistas Andrea Repetto, Leonardo Letelier y Diego Portales, la socióloga Violeta Montero, el historiador Armando Cartes y los juristas Tomás Jordán, Esteban Szmulewicz, Felipe Paredes, Maximiliano Duarte, Eduardo Castillo, Estefanía Esparza y Raúl Allard, los sociólogos Rodrigo Márquez y Gonzalo Delamaza y el exintendente y académico Egon Montecinos.
Para abordar su trabajo, el Grupo de los 24 está organizado en siete comisiones, cuyo avance se encuentra en desarrollo, esperando entregar su informe final al país y a los protagonistas del proceso constituyente en la primera quincena de noviembre.
De lo Unitario-Centralizado a lo Unitario Descentralizado: un nuevo modelo de Estado
Respecto del modelo de Estado, el Grupo está perfilando un modelo intermedio entre el vigente (unitario, altamente centralizado) y el modelo federal, al que por ahora denominan modelo de Estado unitario-descentralizado, que significa unitario en lo esencial para la unidad del país, sobre un territorio indivisible, pero integralmente descentralizado, en lo político, administrativo y fiscal, con un nuevo marco jurídico y de competencias para el gobierno y la administración regional y local, para decidir en forma más apropiada y oportuna sobre asuntos de su respectiva realidad local y regional.
La propuesta se fundamenta, por una parte, en la comprobada ineficiencia del actual Estado, en extremo centralizado, y, por otra, en la necesidad de incentivar el desarrollo económico, social y cultural de las comunidades locales y sus territorios, fortaleciendo así efectivamente nuestra democracia.
Para dar sentido a dicha autonomía política, fiscal y administrativa el Grupo propone que dichas unidades territoriales (comuna, provincia, región) tengan ciertas atribuciones muy concretas, de las que destacaremos algunas. Por ejemplo, en lo referente a gobierno y administración, señalan la necesidad de contar con la atribución de elaborar y aprobar las políticas públicas de alcance regional y local, así como su planificación estratégica respectiva, enfatizando que lo que se apruebe tendrá carácter vinculante y obligará a todos los servicios públicos y autoridades con presencia en el territorio. Adicionalmente, enfatizan la necesidad de ejercer autónomamente la administración de todos los servicios públicos de su dependencia, a la vez que proponen disponer de medidas de coordinación con aquellos órganos centralizados que tengan presencia en el territorio, con el fin de articular políticas que requieren de un trabajo conjunto entre lo nacional y lo subnacional.
Por otra parte, y también a modo de ejemplos, en el ámbito financiero, el Grupo pone en primer lugar la atribución de elaborar y aprobar el presupuesto, el que deberá considerar no solo los recursos que provengan de la ley de presupuesto general, sino que también aquellos que puedan tener origen en tributos regionales y locales. Asimismo, proponen la posibilidad de emitir bonos de deuda pública y contratar créditos externos, ambas iniciativas, por supuesto, de conformidad a la ley. Por último, proponen la administración autónoma de los fondos y programas, en el marco de sus competencias.
Más poder para los Gobiernos Locales
En el ámbito local la propuesta más innovadora y de impacto del Grupo de los 24 es el cambio de carácter de los municipios, enfatizando en la necesidad de que cuenten con atribuciones que los transformen en efectivos gobierno locales, en vez de meros administradores, como lo son actualmente. Para ello proponen que la entidad territorial denominada comuna tenga autonomía política, administrativa y fiscal.
Consistentes con la propuesta, señalan que los nuevos gobiernos locales debieran contar con funciones que les permitan, por ejemplo, decidir su organización interna y planta funcionaria, formular y aprobar sus presupuestos, así como su plan de desarrollo local y planificar el desarrollo urbano y rural de su territorio. Respecto de las provincias, las define como solo unidades administrativas de gobierno interior, sin autonomía política, con funciones de administración respecto de la seguridad interior del Estado y extranjería.
Gobiernos y Gobernadores Regionales con atribuciones efectivas.
Coherente con sus primeras definiciones, el Grupo de los 24 caracteriza en un solo párrafo la relación entre los distintas niveles que interactúan en la región, y avanza sobre sus atribuciones, señalando que las regiones debieran contar con: “autonomía política, administrativa y fiscal en el ámbito de sus competencias, la que incluye la planificación y promoción del desarrollo económico y social dentro de su territorio”; y que ejerzan “funciones administrativas, de coordinación, de complementariedad con la acción municipal, de intermediación entre el gobierno central y la región y de prestación de los servicios que determinen la Constitución y las leyes”.
En cuanto a las atribuciones del nuevo Gobernador Regional, el Grupo propone, entre otras, las siguientes: dirigir y coordinar tanto la acción administrativa de la región como a los servicios públicos nacionales desconcentrados, con presencia en la región, así como a los servicios descentralizados; nombrar y remover libremente a los jefes de división de los respectivos gobiernos regionales, y de los órganos transferidos a la región. Esto es bastante más avanzado que lo que se está proponiendo el gobierno en la actual ley corta de descentralización, recientemente enviada al parlamento.
Autonomía, subsidiariedad, diferenciación territorial y coordinación. No a la tutela
En este punto se aborda y proponen un conjunto de definiciones que orientan y dan marco a las propuestas específicas, tanto en lo político, administrativo como en lo financiero. Son muy importantes por que constituyen un mandato constitucional para todo el ordenamiento institucional y legal, al cual se puede recurrir en caso de su incumplimiento o en caso de dudas si una política específica, una norma e incluso una acción, se separa o no del espíritu de lo consagrado como bien superior. El Grupo de los 24 ordena un primer grupo de cinco principios atingentes al ámbito de la descentralización política administrativa. Estos son los de: autonomía, prohibición de tutela, subsidiariedad territorial, diferenciación territorial, y de coordinación
Parte por el Principio de autonomía que indica el necesario autogobierno que deben tener los gobiernos municipales y regionales, y también destaca el principio de prohibición de tutela que expresamente prohíbe la tutela del nivel nacional sobre el subnacional y de los niveles subnacionales entre sí. Ambos principios son claves para normar todo tipo de relaciones entre estos distintos niveles, y a los cuales podrán apelar aquellos que sientan que se están incumpliendo.
Lo anterior, por supuesto, en el marco de la unidad del Estado; es decir, autogobierno respecto de las competencias propias de cada nivel, y resguardando la coordinación necesaria entre los distintos niveles de gobierno, pero enfatizando el rol político protagónico, y no meramente administrativo, que le corresponde a cada nivel subnacional. Así se evita, por ejemplo, que los municipios solo sean meros entes administradores, como lo son actualmente.
Otro principio fundamental es el de subsidiariedad territorial, ya que acerca la cosa pública y sus decisiones al territorio y a los ciudadanos, toda vez que en su esencia implica, como lo dice el Grupo, que: “cada función pública debe radicarse donde se ejerce mejor o igual, priorizando el nivel local sobre el regional y éste sobre el nacional”, con la excepción de aquellas funciones que no puedan ser asumidas por el nivel local y deben permanecer transitoriamente en el nivel central.
Por otra parte, el principio de diferenciación territorial pone el acento en la estricta y necesaria consideración que merecen las diversas realidades territoriales subnacionales, sea por su tamaño, características naturales, culturas existentes, vocaciones productivas, etc., especialmente al momento de la formulación de políticas e instrumentos públicos. Esto viene a terminar con la uniformidad homogeneizante que rige actualmente desde el nivel central y sus negativas implicancias, tanto en formulación como en la ejecución de políticas en los territorios.
Por último, el principio de coordinación, tan necesario para la eficiencia de las políticas y de su ejecución, es definido de la siguiente forma por el Grupo: “…significa que cuando el ejercicio de una competencia requiera de la acción concertada de varias entidades territoriales autónomas (municipalidades, gobiernos regionales), la ley establecerá las modalidades para que dichas entidades organicen su acción colaborativa en común”.
Equidad Territorial, competencias con recursos, autonomía y responsabilidad fiscal. No a la arbitrariedad del Gobierno central.
De la misma manera que se reseñaron los principios constitucionales que orientan la descentralización político – administrativa, el Grupo de los 24 también definió cinco principios orientadores para descentralización fiscal. Estos son los de: equidad y solidaridad territorial, suficiencia en el financiamiento de competencias, interdicción de la arbitrariedad presupuestaria, autonomía fiscal regional y local y responsabilidad fiscal.
La propuesta parte con el principio de equidad y solidaridad interterritorial, que significa promover un desarrollo social y territorial armónico de todas las localidades del país, y se hace efectivo a través de instrumentos de compensación económica entre territorios, los que discriminan positivamente a los territorios menos desarrollados. De esta forma, el Estado garantiza a los ciudadanos bienes públicos y servicios de similar calidad, independiente del territorio.
Esta propuesta busca corregir las extremas desigualdades actuales de recursos municipales per cápita entre diversas comunas del país, las que llegan hasta 10 e incluso 15 veces de diferencia. Por ejemplo, al interior de la misma Región Metropolitana, las comunas de Vitacura, Lo Barnechea, Las Condes, Providencia cuentan con presupuestos anuales de aproximadamente un millón de pesos por habitante, mientras que Puente Alto, San Bernardo, La Pintana, Pedro Aguirre Cerda, no superan los 150 mil pesos por habitante. Obviamente con estos presupuestos la oferta de bienes públicos y servicios no solo no son de la misma calidad, sino que ni siquiera se entregan en la misma cantidad.
Otro principio fundamental, y que también viene a corregir una deficiencia flagrante, es el de suficiencia en el financiamiento de competencias, que indica que cuando se transfiera una competencia o atribución a los territorios se acompañe obligatoriamente de suficientes recursos humanos y financieros para poder ejercerla, rompiendo así con la nefasta tradición de entregarle, especialmente a los municipios, nuevas funciones pero sin nuevos presupuestos ni funcionarios, lo que no pocas veces termina con una transferencia nominal y no real de nuevas funciones o competencias.
Por otra parte, el Grupo de los 24 propone también el principio de Interdicción de la Arbitrariedad Presupuestaria, el que sin duda es y será muy importante en tiempos venideros, especialmente dada la nueva elección de gobernadores regionales, ya que su propósito es evitar la discrecionalidad de parte del Estado y gobierno central, definiendo que las transferencias de éste a los territorios debe hacerse conforme a criterios de asignación presupuestaria predefinidos, objetivos y cuantificables.
Considerando que es casi seguro que en las elecciones futuras de gobernadores regionales resulten elegidos candidatos de signo contrario al gobierno de turno, esta propuesta evita que se utilicen las asignaciones presupuestarias para presionar a dicho gobierno regional.
Otra gran novedad es la propuesta del principio Autonomía Fiscal Regional y Local
ya que plantea textualmente: “autorizar que, bajo condiciones definidas por la ley, los gobiernos regionales y las municipalidades puedan asumir endeudamientos y establecer tributos de nivel regional y local dirigidos a sus estrategias de desarrollo”.
En los criterios de aplicación se puede ver el efectivo alcance de esta propuesta, toda vez que indica condiciones bastante estrictas, tales como: la prohibición de destinar lo recaudado a gasto corriente; el que la deuda debe ser integralmente servida por el deudor; y fijar límites máximos de endeudamiento como un porcentaje del presupuesto anual del gobierno regional o municipal respectivo.
Por último está el principio de Responsabilidad Fiscal, dirigido a “asegurar la eficiencia, probidad, transparencia y rendición de cuentas… con el objeto de minimizar conflictos de intereses, tráfico de influencia y corrupción…”, en el ámbito público local y regional.
Nueva Democracia: Más participación efectiva de la sociedad civil y los ciudadanos.
En este ámbito, el Grupo de los 24 propone como marco un nuevo modelo de Democracia que, manteniendo su condición de representativa, abre espacios significativos de efectiva participación de las organizaciones de la sociedad civil y la ciudadanía en general, particularmente en los asuntos públicos que afectan directamente a su calidad de vida e intereses. En dicho marco formulan tres principios para ser incorporados a la nueva Constitución
El principal es la participación como principio rector de la Constitución, y lo fundamentan en que en nuestro país hemos entendido y practicado la democracia en su carácter meramente representativo, donde los ciudadanos solo elegimos periódicamente a nuestros representantes, olvidando que existen otros modalidades de democracias que complementan lo representativo con lo participativo, colocando el énfasis en abrir espacios de activa participación de la ciudadanía en la toma de decisiones en los asuntos que le competen, y, por tanto, produciendo un mayor y renovado compromiso entre ciudadanos y democracia, la que indudablemente la fortalece.
Los mecanismos que se proponen para hacer realidad este concepto de participación son los siguientes: referéndums ciudadanos; voto programático para la elección de los alcaldes y gobernadores regionales; iniciativa y consulta ciudadana sobre proyectos de ley; participación en elaboración de presupuestos comunales y regionales y de planes reguladores; mecanismos revocatorios de mandatos; y fortalecimiento de las instituciones de la sociedad civil y de los medios de comunicación locales y regionales.
Como segundo principio el Grupo propone estatuir el derecho a la participación directa en los asuntos públicos, que: “significa el derecho de los ciudadanos…….y de las instituciones de la sociedad civil a poder participar directamente en las decisiones más importantes que se toman a nivel nacional, regional y local, tales como reformas constitucionales, cambios de constitución, iniciativas de ley, referendo abrogatorio de ley, plebiscitos, revocatoria de autoridades locales o regionales, plebiscitos comunales y regionales”.
Los mecanismos propuestos para hacer valer este principio son: consultas ciudadanas; evaluación participativa ex-ante de la viabilidad de proyectos e iniciativas de interés público; iniciativa popular o ciudadana de ley; referendo ratificatorio, sancionatorio o abrogatorio de leyes; plebiscitos en distintos niveles de gobierno y para diferentes materias; revocatoria de mandato en distintos niveles de gobierno; y mecanismos de participación incidente en el sistema de reforma o cambio de la Constitución.
Por último, se propone como tercer principio la participación como eje rector de los poderes públicos, lo que significa establecer los mecanismos de participación en todos los niveles e instituciones del Estado, tanto en la formulación de políticas como en su seguimiento, control y evaluación. Sus esferas de ejercicio serán: en la formación de la ley; en la formulación y aplicación de las políticas públicas, incluyendo el control ex-ante y ex-post; en lo electoral, y en la reforma o cambio de la Constitución.
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