Por: Miguel Contreras Alonso, Ph.D. Profesor asistente, Departamento de Geografía de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile
La propuesta constitucional presentada en 2022 aceleraba y culminaba un proceso de descentralización político administrativa que se venía dando gradualmente en Chile desde al menos hace 40 años. En este lento proceso, se transfirieron, casi por “goteo”, atribuciones y responsabilidades hacia los municipios (desde la década de 1980) y las regiones (desde la década de 1990), aunque ello no fue acompañado de autonomía en el manejo de recursos, manteniendo dependencia presupuestaria de gobierno cantral.
Más recientemente, una serie de leyes han reforzado las atribuciones, recursos para los municipios y los gobiernos regionales, y han buscado incrementar la legitimidad democrática de dichos niveles de gobierno mediante la elección directa de todas sus autoridades: alcaldes/as, concejales/as, gobernadores/as y consejeros/as regionales.
En contraposición, el nivel provincial ha tenido una casi nula presencia en los debates sobre el tema, sin tener incidencia en la instalación de los nuevos gobiernos regionales en año 2021 y en la discusión del proceso constituyente y su propuesta emitida en julio pasado.
De acuerdo con el Artículo 110 de la constitución vigente, Chile se divide en regiones y estas en provincias. En términos de autoridades provinciales las únicas que se pueden destacar en la estructura político-administrativa provincial actual son, por un lado, los/as Delegados/as Presidenciales Provinciales que son designados por el presidente de la república y los/as Consejeros/as Regionales (CORES) que son electos a nivel provincial, aunque actúan a nivel regional. Así, en la práctica desde la última modificación a la Ley Orgánica Constitucional de Gobierno y Administración Regional, realizada el 2017, no hay en Chile “gobiernos provinciales”.
Lo más similar a una autoridad provinciales es el Delegado Presidencial Provincial, que no es electo y que no posee atribuciones significativas de gestión, salvo para temas específicos de seguridad pública. En la práctica, actualmente, hay varias situaciones que emergen al analizar el funcionamiento de este nivel de gobierno. Por un lado, es la generalizada confusión entre los roles y atribuciones de los gobiernos provincial y el regional, a lo que se une la confusión, e incluso desconocimiento sobre el verdadero rol del delegado provincial. Al no poseer atribuciones claras ni significativas, se fomenta cierta desvinculación de algunas provincias con sus capitales regionales, al percibirse un eventual centralismo regional (como el que, por ejemplo, se percibe entre Chiloé y Puerto Montt).
En la propuesta constitucional entregada en julio de 2022, el nivel provincial tuvo una relevancia anecdótica. El único artículo en que aparece este nivel es el 281, donde se señala que la provincia es una división territorial con fines administrativos y se compone de un conjunto de comunas autónomas. La propuesta no define atribuciones, criterios de agrupación de comunas, autoridades ni instituciones ligadas al gobierno de este nivel territorial, ni tampoco existen instancias de participación ciudadana o eleccionaria en las provincias.
Finalmente, en los artículos transitorios de la propuesta constitucional del 2022 se señala que dos provincias del país podrían realizar plebiscitos para convertirse en regiones (Chiloé es una de ellas y la otra es Aconcagua). De esta forma, es francamente notable que la provincia aparezca como un nivel sin atribuciones ni recursos que no encaja de ninguna forma con el resto de la estructura institucional y territorial propuesta y sin ningún tipo de “autonomía”, que era tan deseable para la comuna y la región.
Todo lo anterior, define la provincia como un nivel que tiende a la irrelevancia o incluso a su desaparición, sobre todo entendiendo que la propuesta constitucional definía que al menos dos provincias, si así lo deciden, pueden conformarse en regiones prontamente (Aconcagua y Chiloé). Si bien esto aparece como una disposición transitoria específica para dos territorios, la absoluta inexistencia de un nivel de gobierno provincial en la propuesta constituyente podría incrementar los deseos regionalistas de otras provincias actuales, una tendencia iniciada hace más de 15 años con las Regiones de Los Ríos y Arica Parinacota, y continuada en la última década con la región del Ñuble.
En este sentido, cabe preguntarse si es necesario mantener el nivel provincial dentro de la estructura territorial del país o bien si es realmente necesario que exista en todas las regiones del país de forma homogénea. Además, es necesario considerar el peso histórico que existe en algunas provincias del país, como es el caso de Chiloé, que ha sido provincia desde 1826, o de Linares que existe desde 1873. Hay que recalcar, también, que la larga existencia de varias provincias en Chile Central, definió significativamente ciertas identidades territoriales que aún se mencionan (Colchagua, Cauquenes, Aconcagua). Si buen estas identidades se pueden haber visto aminoradas por la regionalización, ellas se podrían reavivar si la provincia desaparece totalmente como nivel de gobierno y no se combate el centralismo regional que puede emerger.
Las actuales dinámicas pueden estar potenciando tensiones en algunas regiones en que una o más de sus provincias sientan reforzado el centralismo regional y pujen social y políticamente por ser convertidas en regiones autónomas. Además, la actual situación de las provincias genera una institucionalidad vacía y eventualmente inútil debido a las poquísimas atribuciones que cumple.
En este contexto, es crítico que, hasta hoy, no exista una discusión sistemática sobre la cantidad de niveles de gobierno necesarios que debería tener Chile en el mediano o largo plazo. Así cabe preguntarse: ¿es deseable y eficiente mantener tres niveles subnacionales?, ¿para qué?, ¿qué pasa si varias provincias promueven acciones para convertirse en regiones?, etc.
Se podría discutir si la provincia podría mantenerse en algunas regiones específicas (muy extensas o muy pobladas) como estructuras de descentralización regional, pero que sean, opcionalmente, parte de este nivel de gobierno en específico. El reciente rechazo a la propuesta constitucional en el plebiscito del 4 de septiembre, puede ser una oportunidad para debatir y decidir sobre este tema relativamente poco abordado en los últimos años y evitar tensiones político administrativas en el futuro.
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