Por: Salvador Valdés M. Ph.D., Instituto Tecnológico de Massachusetts (MIT) Docente CLAPES-UC
Es muy importante que la reforma previsional que dará a conocer el gobierno próximamente impulse mejoras en uno de los puntos débiles del sistema: la baja frecuencia con que los afiliados hacen aportes a sus fondos de pensiones. Un problema que se traduce en las famosas lagunas y en menores ingresos para el retiro.
El programa de gobierno que preparó el equipo del entonces candidato Sebastián Piñera ofrece pocos instrumentos para ello. El más relevante es la subvención o complemento “por años cotizados”. El programa (p. 109) la define como una cantidad en UF para el/la pensionado/a, de por vida, que haya cotizado más de 16 o 20 años (Mujer/Hombre). Es una propuesta que podría constituirse en un instrumento educativo para las grandes mayorías, pues demostraría de modo simple y creíble la importancia de aumentar la frecuencia de cotización.
La cuantía de esta subvención sería proporcional al número de años de cotización que un hombre reúna por encima de 20 años. Por lo tanto, un pensionado hombre que reúna 31 años de cotización recibiría diez veces más subvención al mes que otro que reúna 21 años de cotización. Se trata, no obstante, de una forma regresiva de distribuir la subvención.
En efecto, quienes cotizan más de 16-20 años tienden a ser quienes participan en los segmentos más formales del mercado laboral. Estos segmentos no exhiben solamente una mayor frecuencia de cotizaciones, sino también un ingreso laboral promedio mayor. Un estudio que desarrollamos en Clapes UC, entrega el siguiente resultado preliminar: al comparar a pensionados que declararon ingresos iguales al salario mínimo cuando cotizan, con quienes declararon cuatro veces el salario mínimo (hoy $1,05 millones bruto al mes), el número acumulado de años de cotización fue 25 años mayor para los segundos, en promedio, a lo largo de una vida laboral de 45 años. Como el segundo grupo tuvo un ingreso laboral cuatro veces mayor, este diseño es intensamente regresivo.
Debemos evitar el otro extremo, similar al subsidio “pareado” incluido en la Propuesta B de la Comisión Bravo (p. 194-5), el cual propuso dar $100 de subsidio a cada $100 de cotización, hasta un tope que da el subsidio mayor a quienes coticen cerca de 20 años (mi estimación). Esta parte impulsa a cotizar con mayor frecuencia al inicio y es progresivo. Sin embargo, para quienes superan los 20 años, el subsidio pareado se rebaja a gran velocidad (con el fin de limitar el costo fiscal), creando un tremendo impuesto marginal implícito a la cotización adicional. Los ocupados afectados (los futuros pensionados) reciben un incentivo fuerte a “parar de cotizar” apenas reúnan 20 años de cotización. Ya sabemos cómo “parar de cotizar”: elegir empleos por cuenta propia y preferir el trabajo no remunerado en el hogar. También se hace acordando con el empleador subdeclarar sueldos y honorarios y aceptando la contratación con “acuerdo de palabra”, sin contrato escrito. El impacto de este diseño extremo sobre las pensiones en las próximas décadas puede ser desastroso: un aumento en las lagunas o interrupciones en la clase media, que podría compensar buena parte del aumento de cuatro puntos en la tasa de cotización obligatoria y podría mantener sus pensiones contributivas en los bajos niveles actuales, a pesar de un costo fiscal sustantivo.
Propongo una solución, basada en que el efecto incentivo opera solamente hacia las pensiones del futuro, mientras que la regresividad opera sólo para los retirados del mercado laboral. La estrategia es que al inicio (desde 2020), esta nueva subvención llegue solamente a pensionados que tengan menos de 20 años de cotización, lo cual evita la regresividad. La subvención sería cero para quienes reúnan menos de 10 años de cotización. La cuantía aumentaría en proporción a los años cotizados por encima de 10, pero además aumentaría en proporción a la vulnerabilidad hogar (medida por un nuevo índice del registro social de hogares, que toma en cuenta la situación de todo el hogar), y sería condicional a pertenecer al 80% más vulnerable. La subvención máxima estaría en 15 años de cotización al inicio. La subvención sería rebajada suave y gradualmente a partir de su valor máximo.
La ley programaría también una reorientación de esta subvención a lo largo del tiempo, con el fin de evitar mensajes contraproducentes para los ocupados. El umbral inicial de 10 años sería aumentado a lo largo del tiempo, de modo que la subvención se pague sólo por los años cotizados por encima de 11, luego 12 y así hasta llegar hasta 18 o 20 años. Del mismo modo, la subvención máxima ya no ocurriría a los 15 años de cotización, sino a los 16, 17 y así hasta llegar a 25 años. A partir de ese máximo sería rebajada gradualmente. Para evitar regresividad, la cuantía de la subvención dependería con intensidad creciente de la vulnerabilidad del hogar. También se rebajaría suavemente el percentil tope a 78%, luego a 76% y así hasta converger en 60%.
Una vez madura, esta subvención garantizaría una tasa de reemplazo adecuada a quien cotice al menos 25 años de su vida laboral por el salario mínimo si su hogar queda en el 60% más vulnerable al momento de cumplir la edad de pensión. Se requiere un diseño variable en el tiempo para concitar acuerdos y consensos.
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